13 listopada w szkockim Glasgow zakończył się szczyt klimatyczny COP26. W tym roku ostatnie, symboliczne uderzenie młotka zamykające negocjacje wybrzmiało w sobotnie popołudnie. Tym samym COP26 przeszedł do historii, ale decyzje podjęte podczas obrad pozostaną z nami na najbliższe lata i będą fundamentem działań rządów i instytucji międzynarodowych dla ochrony klimatu Ziemi i łagodzenia skutków globalnego ocieplenia. Czas na podsumowania i wnioski.
COP, czyli Konferencja Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych ws. Zmiany Klimatu (UNFCCC), jest wydarzeniem wyjątkowym. Wiele umów międzynarodowych przewiduje podobny mechanizm decyzyjny, ale jedynie COP tej konwencji przekształcił się w zjawisko łączące w sobie elementy konferencji naukowej, targów technologicznych, expo, szczytu liderów oraz żmudnych technicznych negocjacji międzynarodowych. Dzięki temu podczas szczytów klimatycznych porusza się niezliczoną ilość wątków i różnorodną problematykę, poszukując odpowiedzi na współczesną zmianę klimatu, która dotyka każdego człowieka na Ziemi. Migracje, równouprawnienie, rola młodego pokolenia w procesach politycznych, głos ludów rdzennych, technologie, wielkie międzynarodowe finanse oraz globalne trendy współczesnych stosunków międzynarodowych – COP to przede wszystkim okazja do ścierania się różnorodnych interesów i podglądów.
Mimo tej wielowątkowości, mnogości wydarzeń towarzyszących, prezentacji i „side-eventów” nie można zapomnieć, że COP to przede wszystkim proces polityczny – równie wyjątkowy, bo bardzo inkluzywny, globalny i oparty – co bardzo ważne – na zasadach konsensusu. Każde państwo–strona, czy to konwencji, czy porozumienia, ma prawo do głosu i może zablokować końcowe porozumienie. Na szczycie klimatycznym wyspiarskie państwa Pacyfiku „ważą” tyle samo państwa G7. To oczywiście oznacza, że cały proces negocjacyjny wymaga czasu, trudno bowiem osiągnąć zadowalające wszystkich wyniki w gronie ponad 190 państw. Niemniej jednak formuła COP funkcjonuje sprawnie i wspierana przez inne elementy globalnego pejzażu stosunków międzynarodowych doprowadziła do wypromowania tematyki zmiany klimatu, jako jednego z najważniejszych elementu mainstreamu polityki globalnej.
Mówiąc o efektach szczytu, czy końcowym porozumieniu, często koncentruje się uwagę opinii publicznej na jednym, końcowym dokumencie. Tymczasem najbardziej żmudna praca toczy się z dala od kamer i błysku fleszy. Za kulisami techniczni negocjatorzy stron wypracowują i doprecyzowują teksty decyzji i rekomendacji, które następnie są przyjmowane w drodze konsensusu. Tu drzemie dynamika procesu, który wytworzył – przez niemalże 30 lat swego istnienia – całe środowisko regulacji prawno-międzynarodowych. Negocjacje te prowadzone są często do późnej nocy, gdy centrum konferencyjne cichnie, w mniej lub bardziej oficjalnych formatach, by wypracować teksty ostatecznie przyjmowane w tłumie innych podobnych na ostatniej plenarnej sesji konferencji. W praktyce rozmowy odbywają się nie między indywidualnymi państwami (trudno by było umieścić w każdym pokoju przedstawicieli 190 państw, a państwom wystawić tak liczne delegacje), ale grupami negocjacyjnymi, gromadzącymi strony według klucza geograficznego lub charakterystyki ich poziomu rozwoju. W tym kontekście warto wyjaśnić, że polska delegacja także nie występuje pod indywidualną flagą. Nasz zespół negocjacyjny wchodzi w skład szerokiej grupy przedstawicieli Unii Europejskiej, którzy wspólnie prowadzą negocjacje w umieniu UE. Negocjatorzy unijni realizują, przyjmowane wcześniej przez państwa członkowskie, stanowiska negocjacyjne, wypracowywane w procesie, w którym aktywnie uczestniczą także polscy reprezentanci.
Po tych kilku uwagach kreślących kontekst tego wydarzenia, można spróbować pokusić się o próbę oceny efektów COP26. Czy zakończył się on sukcesem? Zapewne podsumowań szczytu może być tak wiele, jak wiele jest optyk i wątków tam poruszanych. Dla jednych będzie to zapewne tyko polityczne „bla, bla, bla”, jak wyraziła się jedna ze znanych aktywistek młodego pokolenia, ale próbując realistycznie spojrzeć na efekty tego globalnego politycznego przedsięwzięcia, należałoby zwrócić uwagę na następujące elementy:
- Sukcesem jest sam fakt, że COP26 się odbył. Jeszcze w połowie roku nie było to wcale takie pewne. Początkowo szczyt planowano w 2020 roku, jednakże tego typu globalne wydarzenie nie mogło być zrealizowane z powodu pandemii COVID-19. Z uwagi na zaawansowany proces szczepień i wdrożone rozwiązania sanitarne, prezydencja brytyjska zdecydowała się na przeprowadzenie konferencji w 2021 roku. Okazało się bowiem, że rok przerwy – mimo prób prowadzenia prac w formacie wirtualnym – zakłócił przebieg procesu, a negocjacje bezpośrednie okazały się jedynym sposobem efektywnego procedowania.
- Kolejny sukces to dokończenie pakietu decyzji wykonawczych do porozumienia paryskiego. Ważnym dokonaniem polskiej prezydencji COP24 w 2018 roku było przyjęcie pakietu decyzji przekładających ogólne postanowienia porozumienia paryskiego na język technicznych decyzji. „Pakiet katowicki” miał jednak jedną lukę – nie udało się wtedy uzgodnić regulacji dotyczących m.in. art. 6 porozumienia paryskiego. W Glasgow, nieco w cieniu innych dyskusji, negocjatorzy wypracowali brakujące przepisy dotyczące zasad transparencji, mechanizmów współpracy międzynarodowej oraz wspólnych ram czasowych.
- COP26 stał się okazją do zaprezentowania kilku ważnych deklaracji – przykładowo Indie zapowiedziały osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2070 roku. To pierwsza tego typu zapowiedź kraju odpowiedzialnego za mniej więcej 7 procent światowej emisji CO2. Dla części opinii publicznej to tylko deklaracja, ale politycznie jest to krok niezmiernie znaczący. Tego rodzaju zapowiedzi wygłaszane podczas COP nadają kierunek i rozmach pracom w trakcie szczytu i następnych jego edycjach.
- W czasie COP26 ogłoszono wiele inicjatyw, do których dołączały się poszczególne państwa. Z ważniejszych można wymienić te dotyczące ochrony lasów i gleb, sprawiedliwej transformacji oraz w zakresie stopniowego odchodzenia od wykorzystania węgla przy wytwarzaniu energii.
- I wreszcie, ostatnim akordem była tzw. „decyzja przewodnia”, czyli ogólna deklaracja polityczna przyjmowana przez uczestników szczytu. To był ten element, który najbardziej przebił się do opinii publicznej. W dokumencie znalazł się m.in. zapis mówiący o konieczności pojmowania działań służących ograniczeniu globalnych emisji do 2030 roku o 45 procent w porównaniu do roku 2010 oraz zbliżaniu się do neutralności klimatycznej w połowie XXI wieku. Wykazano także konieczność lepszego uwzględniania wyników badań naukowych. Jednym z nowatorskich postanowień decyzji końcowej było wpisanie wprost odniesienia do kwestii wykorzystywania węgla (bez wychwytu CO2). Pierwszy projekt tekstu decyzji był w tej kwestii wyjątkowo silny i stanowczy – mówił o wycofaniu stosowania węgla („phase-out”) oraz nieefektywnych subsydiów dla paliw kopalnych. Negocjacje tego typu dokumentów są zawsze trudne i toczą się do ostatniej chwili. Tym razem ostatni akord rozegrał się na sali plenarnej, gdy Indie zgłosiły alternatywny zapis mówiący o „zmniejszeniu” wykorzystania węgla („phase-down”). Oznaczało to osłabienie stanowczości języka deklaracji. Jednak fakt wymienienia tego paliwa kopalnego wprost w finalnym tekście konferencji jest politycznie ważnym krokiem i dobrym sygnałem na przyszłość. Biorąc pod uwagę zasadę kompromisu, poprawka indyjska musiała zostać przyjęta.
COP26 stanowi kolejny, ważny etap w tym najbardziej złożonym i globalnym procesie politycznym na świecie. Jego wyniki służyć będą jako polityczne „paliwo” dla działań w innych skalach – krajowych, regionalnych, sektorowych. Kolejny szczyt klimatyczny odbędzie się w Egipcie, zgodnie z zasadą rotacji regionów geograficznych Narodów Zjednoczonych, a następny w Zjednoczonych Emiratach Arabskich. W 2024 roku organizacja konferencji ponownie przypadnie jednemu z państw Europy Wschodniej.
Zdjęcie główne: Fredrika Carlsson | Unsplash
JACEK TRZOSOWSKI. Absolwent stosunków międzynarodowych UW. W IMGW-PIB od 2017 roku. Zajmuje się koordynacją współpracy międzynarodowej Instytutu. Delegat do gremiów roboczych EUMETSAT. Od 2017 roku członek polskiego zespołu negocjacyjnego na kolejne COP UNFCCC.
